Réutilisation sociale des biens confisqués : ESS France veut avancer

L'initiative est italienne

Depuis 1996, il existe une loi en Italie qui permet la réutilisation sociale des biens confisqués à la Mafia. Les différentes mafias en Italie gèrent un vaste réseau de personnes inféodées mais aussi de biens souvent exploités économiquement :

  • terres agricoles,
  • entreprises,
  • bâtiments,
  • immeubles, …

L'efficacité est réelle

Cette loi votée en 1996 permet la confiscation de biens acquis par le biais d’une infraction criminelle. A titre d’exemple, les biens confisqués entre 2010 et 2012 ont représenté 11 milliards d’euros (Ministère de la Justice italien).

Sans rentrer dans le détail des dispositions de cette loi, il ressort des études réalisées que le mécanisme de confiscation a une réelle efficacité dans la lutte contre le crime organisé. La loi italienne prévoit même une confiscation préventive reposant sur le caractère illicite des mécanismes d’acquisition du patrimoine. Ces confiscations concernent aussi les éventuels complices qui peuvent servir de prête-nom.

L’Italie a fait le choix de ne pas mettre aux enchères les biens confisqués car la puissance économique des mafias permettrait leur rachat. Ils peuvent être vendus en gré à gré (yachts par exemple) ou mis à la disposition des forces publiques (voitures notamment). Mais la majeure partie de ces biens est mis à la disposition de la société civile par le biais de coopératives ou d’associations : c’est la réutilisation sociale des biens confisqués.

Ainsi, depuis que cette possibilité existe, ces biens confisqués ont permis de créer des :

  • Coopératives agricoles, notamment en Sicile, en pleine zone mafieuse,
  • Centres culturels,
  • Établissements de soins pour toxicomanes,
  • Lieux d’hébergement,
  • Centres sociaux, ...

Focus sur les coopératives agricoles

Les études menées sur les coopératives agricoles montrent tout l’intérêt d’une telle formule pour la puissance publique et pour la société :

  • Le droit a retrouvé sa place dans des relations de travail, là où n’existaient jusqu'alors que des liens de type féodaux à base de soumission et de rapports de force 
  • L’intérêt des consommateurs tire profit des produits bio respectueux de l’environnement et de la santé des populations, là où la mafia commercialisait des produits de mauvaise qualité, voire nocifs ;
  • Avec le soutien d’associations locales et des autorités publiques, les réactions deviennent explicites pour développer la citoyenneté et l'engagement des parties prenantes.

Libera : organisateur de la coalition

Ce mouvement en faveur de la réutilisation sociale des biens confisqués a pu réussir en Italie grâce à la constitution d’une vaste coalition. Libera s’est ainsi constituée en association courant 1995.

La loi 109/96 a été adoptée à la suite d’une pétition lancée par Libera et ayant recueillie un million de signatures. Le projet de Libera est de lutter contre la criminalité organisée par la mobilisation d’une citoyenneté active.

Aujourd’hui Libera regroupe environ 1600 associations, comités, écoles et groupements de personnes. Emmaüs Italie, la CGIL, Legacoop, par exemple, en font parties. Libera est reconnue d’intérêt général et agit en faveur :

  • de l’éducation à la légalité démocratique,
  • de l’engagement contre la corruption,
  • des activités anti-usure,
  • de la formation antimafia,
  • de la réutilisation sociale des biens confisqués.

Recommandations de l’Union Européenne

Depuis au moins 1999, la Commission européenne, ainsi que le Conseil de l'Europe et le Comité économique et social européen encouragent les états membres de l’Union européenne à prendre des mesures contre le crime organisé pour :

  • prouver que « le crime ne paie pas »,
  • geler les biens mal acquis,
  • favoriser la coopération concernant le recouvrement des avoirs mafieux,
  • lutter contre le blanchiment des capitaux douteux (terrorisme, trafics criminels), ….

La directive européenne 2014/42/UE du 3 avril 2014 concerne le gel et la confiscation des instruments et des produits du crime dans l’Union européenne.

Au considérant 35, la directive affirme : "Les états membres devraient envisager de prendre des mesures permettant que les biens confisqués soient utilisés à des fins d’intérêt public ou pour des finalités sociales. (…)"

Cette considération se traduit par l’alinéa 3 de l’article 10 de cette directive : "Les états membres envisagent de prendre des mesures permettant que les biens confisqués soient utilisés à des fins d’intérêt public ou pour des finalités sociales."

S’il n’y a pas obligation formelle, il y a, en tout cas, une forte incitation dans le sens de la réutilisation sociale.

La France s'organise

La loi de juillet 2010 sur la saisie et la confiscation des biens

Le crime organisé existe aussi en France, même s’il ne revêt pas le caractère d’organisation mafieuse stricto sensu. Un service du Ministère de l’Intérieur, le Service d'information, de renseignement et d'analyse stratégique sur la criminalité organisée (SIRASCO), établit chaque année un rapport à ce sujet, dont les grandes lignes sont publiées dans la presse. Le dernier en date (2013/2014) souligne :

  • l’activité exponentielle des organisations criminelles étrangères,
  • la persistance d’un banditisme traditionnel,
  • la montée en puissance des organisations criminelles issues des cités sensibles.

Jusqu’en 2010, le droit français était lacunaire pour lutter efficacement contre le crime organisé par le biais de procédures confiscatoires. La loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010, visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, répond à cette situation. Le rapporteur de la proposition de loi signale la mauvaise gestion des biens saisis. C’est pourquoi la loi créée l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).       

Le rapport d’activité 2013 de l’AGRASC permet de se rendre compte de la nature des biens confisqués en France. Ainsi sur un stock fin 2013 de 1,148 Millards d'euros, les biens immobiliers, au nombre de 967, représentent 586 millions d'euros et les véhicules, au nombre de 2414, pour un montant de 19,8 millions d'euros. Le reste des biens confisqués parait peu mobilisable par des entreprises de l’ESS. En moyenne l’État saisit 450 millions d’euros de biens chaque année, avec une progression du stock de plus de 17% entre 2012 et 2013.

Certains des biens immobiliers pourraient faire l’objet d’une réutilisation sociale, sans mettre en péril les versements de l’AGRASC au Trésor Public, compte tenu de la progression annuelle constatée. Il y a donc bien un enjeu de politique publique sur la réutilisation sociale, en lien avec les réflexions sur l’engagement citoyen et l’appartenance républicaine.

Impact de la loi sur l'économie sociale et solidaire 

Dans le cadre du projet de loi sur l’ESS, le CEGES avait proposé un amendement créant la possibilité pour l’AGRASC de confier la gestion de certains biens confisqués à des entreprises de l’ESS considérées comme étant d’utilité sociale au sens de l’article 2 de la loi du 31 juillet 2014. Cette proposition tardive n’a pas pu être retenue car son impact n’était pas clairement identifié. Elle avait toutefois reçu un bon accueil parmi les parlementaires, en particulier Jean-René MARSAC, président du groupe d’étude parlementaire à l’Assemblée nationale sur l’ESS, et Yves BLEIN, rapporteur du projet de loi sur l’ESS. La Secrétaire d’État s’était toutefois engagée à y revenir lors d’une prochaine loi de finances.

Le CEGES et Jean-René MARSAC ont organisé le 6 novembre 2014 une réunion à l’Assemblée nationale pour réfléchir à un plan d’action en France sur cette problématique. Une importante délégation de Libera était présente, ainsi que des représentants de la MACIF, de la Mutualité Française, de l’UNAT, du RTES, du GOEES, des Caisses d’Epargne, du Crédit Coopératif, d’Habitat et Humanisme. La DGCS était également présente. La réunion fut animée par François SOULAGE, Marcel HIPSZMAN et Emmanuel VERNY. La situation italienne a été très clairement présentée par des membres de Libera. Les discussions ont permis de mieux comprendre la force de la coalition que représente Libera, les conditions de réussite des premières expérimentations de réutilisation sociale et de réfléchir à l’adaptation au contexte français.

Relance dans le cadre du projet de loi « Macron »

À l’occasion de la discussion au Parlement du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dit «Loi Macron», ESS France, avec le soutien actif de Marcel HIPSZMAN, a de nouveau saisi des députés puis des sénateurs pour défendre un projet d’amendement quasi identique au précédent.

À l’Assemblée nationale, Jean-René MARSAC, Yves BLEIN et 18 autres députés socialistes ont présenté le 16 janvier 2015 l’amendement (n° SPE 996) en commission, défendu par Christophe SIRUGUE. Le ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique a demandé le retrait de l’amendement en indiquant que celui-ci pourrait être considéré par le Conseil Constitutionnel comme un cavalier. Mais il a proposé qu’avec Mme DELGA, alors Secrétaire d'État, la question puisse être retravaillée dans les prochains mois afin d’y apporter la réponse adaptée.

C’est pourquoi le président d’ESS France a écrit le 2 mars 2015 au ministre de l’économie pour solliciter l’organisation rapide d’un rendez-vous de travail avec son cabinet. Cette demande à été réitérée lors du passage du projet de loi au Sénat. À la demande d'ESS France, les groupes UDI-UC, écologiste, et des sénateurs RDSE et socialistes (dont Marc DAUNIS) ont présenté un amendement sur la réutilisation sociale des biens confisqués. Malheureusement la commission spéciale s’est prononcée en séance contre cette proposition, la qualifiant « d’aide indue ». Cette position traduit une incompréhension de la demande, à savoir une réutilisation sociale de certains biens confisqués et non pas le versement de subventions.

Le ministre s’y est à nouveau opposé, mais a affirmé que des discussions étaient en cours avec le ministère de la Justice en vue de stabiliser une rédaction juridique.

L’objectif de ces amendements était de relancer le ministre de l’économie et d’obtenir l’ouverture de discussions.

Il est très intéressant de noter que les parlementaires sensibilisés à la réutilisation sociale ont tous adopté un positionnement très favorable.

Les discussions avec les cabinets de Mme DELGA et de M. MACRON

Un premier rendez-vous a eu lieu le 4 mai 2015 et l'objectif fut atteint car le cabinet du ministre a proposé à ESS France un premier rendez-vous de travail sur cette question qui s’est tenu le 4 mai 2015, avec David Parlongue, conseiller au cabinet d’Emmanuel Macron et Catherine Joly et Thomas Boisson du cabinet de Carole Delga. Cette réunion a permis de clarifier la demande d'ESS France, à savoir la réutilisation sociale de biens confisqués, en particulier des biens immobiliers, et non pas des subventions prises sur la vente des biens confisqués. Il a alors été convenu  d’organiser une rencontre avec le directeur de l’AGRASC pour examiner avec lui, la faisabilité opérationnelle de cette demande portée par ESS France.

Un deuxième rendez-vous a eu lieu le 26 mai 2015. Cette réunion organisée par le cabinet de Mme DELGA, en présence de David PARLONGUE du cabinet de M. MACRON a été l’occasion de rencontrer le directeur de l’AGRASC, Charles DUCHAINE qui est magistrat, et d’envisager avec lui les différentes possibilités d’avancer sur ce dossier. Il en ressort qu’une mesure législative serait nécessaire pour permettre à l’AGRASC de confier la gestion d’un bien confisqué définitivement à un tiers et que la question de la gestion d’une telle opération se pose, l’AGRASC n’étant pas vraiment équipé pour ce type de mission.

Octobre 2015 : les axes de travail se précisent

Emmanuel VERNY rencontre Charles DUCHAINE, DG de l’AGRASC, accompagné du Secrétaire général et du Chef du pôle juridique.

Cette session de travail a permis d’avancer considérablement dans la compréhension opérationnelle en France, d’une démarche de réutilisation sociale des biens confisqués.

Une fois un bien définitivement confisqué par la Justice, celui-ci tombe dans le domaine privé de l’Etat, sous la responsabilité de France Domaine qui rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère des finances et des comptes publics. Le ministre alors concerné n’est plus Emmanuel MACRON mais Michel SAPIN. La démarche consisterait maintenant à ce que le ministre concerné autorise et encourage France Domaine à affecter certains biens confisqués à une réutilisation sociale plutôt que d’être vendu pour le compte de l’Etat par l’AGRASC.

La disposition législative serait alors d’ordre déclarative et non pas normative. Ce point reste à être consolider juridiquement. Une convention pourrait exister entre l’AGRASC et ESS France, permettant à l’agence d’informer ESS France des opportunités susceptibles de donner lieu à une réutilisation sociale. ESS France devrait jouer le rôle de chef de file pour les comptes des fédérations et entreprises de l’ESS intéressées par la gestion des biens confisqués.

Un rendez-vous avec Jean-René MARSAC, Député qui suit ce dossier depuis le début, débouche sur la possibilité d’une question au gouvernement d’ici fin novembre 2015, sous réserve de la sécurisation juridique de cette nouvelle approche.

Coopération avec Libera

Le 27 mars 2015, Emmanuel VERNY et Marcel HIPSZMAN ont reçu deux représentantes de Libera France : sa présidente, Silvia CACCIA, et un membre, Vega PORTESOTTI, en vue d’examiner les possibilités de coopération entre ESS France et Libera.

De ces échanges, ont émergé plusieurs points d’action possibles :

  • Consacrer une séance de travail technique pour étudier de très près les dispositions législatives et règlementaires italiennes afin de s’en inspirer dans une certaine mesure pour mener les discussions avec les autorités françaises;
  • Organiser un voyage d’étude en Italie pour découvrir des réalisations de réutilisation sociale et rencontrer les responsables de Libera Italie;
  • S’associer à la journée annuelle, organisée autour de la date du 21 mars, à la mémoire des victimes de la mafia. En 2015, cette journée a réuni 200 000 personnes à Bologne en Italie. Les modalités éventuelles en France restent à réfléchir, mais cette commémoration pourrait être utilisée pour commencer à constituer une coalition française sur la lutte contre le crime organisé et pour la réutilisation sociale;
  • Développer au sein de l’Education nationale et l’Enseignement supérieur, une réflexion avec les élèves et les étudiants, avec l’aide des professeurs et d’associations, sur :
    • la légalité démocratique dans l’économie,
    • les risques des pratiques informelles et mafieuses,
    • afin de sortir d’un certain « romantisme » sur une vie vue comme « aventureuse ».

Ces propositions ont été validées par les instances politiques d'ESS France.

La réunion du 1er juin 2015, a permis de dégager des axes prioritaires parmi lesquels :

  • Organiser une journée technique sur le dispositif opérationnel existant en Italie;
  • Programmer un voyage d’étude pour découvrir des exemples de réutilisation sociale proches du contexte français (en particulier la réutilisation de biens immobiliers);
  • Rencontrer les dirigeants italiens de Libera pour établir avec eux une convention de coopération;
  • Réfléchir à une manifestation en France à l'instar de la journée consacrée en Italie, à la mémoire des victimes des organisations criminelles (200 000 personnes rassemblées à Bologne en mars 2015).

Une rencontre avec Libera France le 12 octobre 2015 a permis de préciser certaines modalités de coopération :

  • La rencontre avec les dirigeants de Libera s'envisage pour début 2016,
  • Un voyage d’étude en Italie pour rencontrer des réalisations exemplaires et proches du contexte français est prévu courant 2016,
  • Une journée d’information grand public pour sensibiliser les dirigeants de l’ESS des secteurs potentiellement concernés à cette démarche se confirme également parmi les projets à l'étude,
  • Les supports de communication élaborés par Libera pourraient être relayés sur le site internet d’ESS France.

Une tribune commune dans le journal La Croix

Le 15 mars 2016, Emmanuel Verny et Marcel Hipszman ont co-signé un article dans le journal La Croix sur "La réutilisation sociale des biens confisqués à la criminalité est un moyen efficace de lutter contre la criminalité organisée et de promouvoir l'ESS dans les territoires".

Pour retrouver l'intégralité de l'article, rendez-vous sur le site du journal La Croix.

Un amendement a été adopté !

Dans le cadre de la discussion à l'Assemblée Nationale du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, un amendement a été adopté le 17 juin 2016 au sein de la Commission spéciale, porté par Jean-René Marsac, Yves Blein et 45 députés du groupe socialiste, écologiste et républicain, ainsi rédigé :

Les biens immeubles non restitués devenus propriétés de l'Etat, sous réserve des droits des tiers, peuvent être utilisés à des fins d'intérêt public ou pour des finalités sociales. L'Etat peut en confier la gestion à des entreprises de l'économie sociale et solidaire au seins de l'article 1er de la loi n°2014-856 du 31 juillet 2014 (...) et satisfaisant obligatoirement aux conditions de l'article 2 de ladite loi sur l'utilité sociale (article 15 quinquiès)

En séance publique du 30 juin 2016, un amendement du gouvernement a modifié la dernière phrase de cet article 15 quinquiès par :

L'Etat peut en confier la gestion à des associations reconnues d'intérêt général.

ESS France se félicite de cette avancée considérable, obtenue aussi en partie grâce à la ténacité de Marcel Hipszman, bien que la réécriture lors de la séance publique en ait limité l'application aux seules associations d'intérêt général; ce que ESS France n'a pas hésité à mentionner dans un courrier adressé aux députés en leur proposant une autre formulation permettant d'inclure dans les gestionnaires de biens confisqués les coopératives, mutuelles et fondations.

Rendez-vous est pris pour la rentrée avec le vote définitif de cette loi.

Picto Réutilisation sociale des biens confisqués : ESS France veut avancer